混改政策的深度审视

      在国家政策推动下，尽管近年来学术界对混合所有制办学体制改革（简称“职教混改”）研究持续推进，实践领域院校案例亦不时出现，但职教混改至今仍在徘徊、观望中缓慢前行。归因分析时，似乎所有难点、痛点均指向具体政策供给不足。系统梳理职教混改政策现状，深度剖析其存在的问题，继而推进政策创新，不仅是职业院校混合所有制办学之急需，也是新时代深化职教体制改革、以法治促进职业教育“管理”走向“治理”的“开山锯”。

   混合所有制办学政策现状

   政策的分类方法很多，依据政策位阶，我们将职教混改政策分为总政策、基本政策和具体政策三个层面。

   总政策指党中央国务院关于发展混合所有制经济和国企改革的重要论断，是指导和规范政府混合所有制办学行为的理论和方法，是统领职教混改的元政策。

   由于职教混改迁移自经济领域国企混改经验，在理论基础、核心概念上承袭了经济领域混改的基本逻辑。我国发展混合所有制经济和推进国企改革理论与政策体系的形成经历了从“财产混合所有的经济单位”提出，到“混合所有制经济”概念阐释，到“发展混合所有制经济”决定，再到“混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”等重要论断的深化过程，主要体现在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993）、《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（1999）、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（2003）、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）及国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（2015）等一系列重要文件中。这些重要论断为经济领域混改向职教领域迁移提供了基本遵循。第一，使职业教育办学资源从单一依赖于国家教育财政或单纯吸纳利用社会资本走向了更为多元的混合形式，增加了职业教育办学资源的总量供给。第二，通过产权股份化形式放大国有教育资本功能，扩大国家对职业教育办学资源总量的控制幅度。第三，促进政府职业教育管理体制变革和多元主体下现代职业学校制度构建。

   基本政策指国务院关于探索发展、鼓励发展混合所有制职业院校的基本要求，是混合所有制办学的主导型政策。

   国务院2014年的《关于发展现代职业教育的决定》（简称《决定》）中首次提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”。随后，在《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（2016）、《关于深化产教融合的若干意见》（2017）、《国家职业教育改革实施方案》（2019）（简称《方案》）等重要文件中，国务院连续提出职教混改基本要求，职教混改在完善现代职业教育体系、促进职业教育向类型教育转变方面的作用愈加清晰。

   具体政策指相关部委、地方政府对推进职教混改的行动准则，是政策框架中最重要也是最具挑战性的政策类型，它既是对理论引领的继承，也是操作实施的动作转换，因而亦是推进职教混改落地的重要推手。

   最近几年山东、新疆和河北等地开展了职教混改试点，尤其是河北、山东边试点、边总结，分别出台《职业院校股份制混合所有制办学试点方案》《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》，开创了我国职教混改具体政策制定的先河。这些文件虽带有一定应急性，但颇具开拓性，不仅对推进河北、山东本省职教混改具有重要的指导作用，对其他省份的职教混改亦有借鉴作用。

   混合所有制办学政策分析

   当前，职教混改总政策、基本政策基本上可以支撑职教混改，但具体政策缺失制约着改革的深入推进，主要存在三个方面的问题。

   一是从政策供给视角看，职教混改政策还不完善。

   各部委和地方政府落实国务院《决定》《方案》“提出要求”普遍到位。职教混改在教育部、人社部等部委文件中都有提及；在地方政府文件中，无一例外地提到要“探索”“鼓励”股份制混合所有制职业院校，但开展试点数量很少。目前为止，省级政府推动混改试点只有山东9个、新疆13个、河北3个。在官方支持的试点项目中，仅山东确立了学校层面“大混合”4个试点项目。出台意见也不多，仅山东在2020年发布了职教混改的指导意见，河北在2019年发布了试点方案。这种状况折射出的是地方政府思想不解放，缺乏足够的行动勇气。

   二是从政策运用视角看，多为按就近原则借用集成。

   混合所有制办学作为公有和非公有资本交叉融合的办学形式，原“公办”或“民办”办学政策与之不完全匹配。探索者在现行政策夹缝中求生存，找良方，利用现有政策灵活性的一面，尽力化解办学实践中遇到的各种困难。山东《指导意见》和河北《试点方案》开创了职教混改具体政策制定先河，在院校法人登记、法人治理、产权确认、人事管理、经费支持等问题处理上，不论教育领域还是经济领域的政策法规，也不论是公办民办，哪条接近用哪条，而源自实践经验总结、契合职教混改本质规律的内生性创新内容偏少。

   三是从政策形成视角看，出台新政难度巨大。

   职教混改看似是政策供给不足，实质却是制约改革的关联性政策大量存在，且其规制力过于强大。地方政府依照既有政策规范为职教混改设置加审通道，一个看似简单的问题，足以使当事职业院校和企业“跑断腿”“磨破嘴”，“法无禁止即可为”的实践创新空间很小。而且出台新政难度巨大，远非教育一个部门所能决定。山东《指导意见》起草始于2018年，但直至2020年9月才最终问世，且由14家单位联合发文；河北《试点方案》由9家单位共同参与。这看起来是“形成了合力”，实质上地方政府各厅局间协调仍有难度。值得注意的是，这两个省都有省委、省政府主要领导对职教混改的批示意见。

   推进混合所有制办学的政策创新

   职教混改政策创新涉及经济社会各个领域的方方面面，是一项复杂的系统工程。既要坚持全面系统的观点，又要抓住重点，以重要领域和关键环节突破带动全局。

   一要消除“等靠要”思想，释放政策创新动力。

   政策的制定总是滞后的，从我国改革开放的丰富实践来看，任何一项改革和创新举措的出台都晚于实践探索本身。既然国家“鼓励发展”的态度已经十分明确，那么任何徘徊观望、因循守旧、不思进取和消极无为的态度与做法都不可取。职教混改是一项前所未有的挑战，各级地方政府和职业院校、企业及其他社会力量必须破除因循守旧的思想藩篱，克服“等靠要”的思想，自觉地解放思想，勇立潮头、敢为人先，强化问题意识、树立问题导向，才能释放政策创新动力，迈开职教混改的步伐，推动职教混改的实践。

   二要积极推动混改试点，用充分实践催生政策。

   试点既是职教混改的重要任务，又是职教混改的重要方法。职教混改试点承担着“探路”的使命，是职教改革的“前哨站”“侦察岗”。我国改革开放40多年的实践充分证明：但凡重大的改革举措，无一不是通过试点、总结而逐步推广开的。前期，苏州工业园区职业技术学院的产权变更、民进公退以及法人治理的经验，海南职业技术学院“三化四不”的体制方案，山东海事职业学院“一个平台、两类资本、三驾马车、四套机制、五项原则”的办学模式，山东化工职业学院的“政府供地+企业出资+明晰产权”的建设模式，已为职教混改提供了典型试点经验。因此，在当前尚无法出台系统职教混改具体政策情况下，从教育部或省级政府层面推动混改试点，尤其是利用“省部共建职业教育创新发展高地”来推动混改试点，探索职教混改的实现路径和实现形式，可为全国范围内职教混改提供可复制、可推广的经验。

   三要加强对已有政策研究，推进混改政策的创新。

   推进混改政策出台，首先要加强已有办学政策对混改的适应性研究。要根据职教混改需要，按“就近原则”对现行“公办”和“民办”办学政策进行系统分析，深入挖掘其适应和支撑职教混改的政策条款，并加以集成，为职教混改提供基本的政策依据。其次要总结混改试点经验，推进混改政策创新。在充分实践的基础上，总结各地推进职教混改、解决实践问题的成熟做法，重点对办学实践中遇到的“举办方式、出资方式、产权制度、办学许可、法人登记、治理体系、人事制度、财政支持、分类管理”等关键或敏感性问题进行系统研究，提出解决建议，为形成相关指导意见奠定坚实基础。

   （作者雷世平系长沙航空职业技术院教授；郭素森、李海燕系山东海事职业学院副教授）