“高质量发展是‘十四五’乃至更长时期我国经济社会发展的主题，关系我国社会主义现代化建设全局。高质量发展不只是一个经济要求，而是对经济社会发展方方面面的总要求；不是只对经济发达地区的要求，而是所有地区发展都必须贯彻的要求；不是一时一事的要求，而是必须长期坚持的要求。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“建设高质量教育体系，提高高等教育质量”的明确要求，如何把握高等教育高质量发展的内涵，建设高质量的高等教育体系，切实发挥高等教育先导性、支撑性、引领性作用，是高等教育进入普及化阶段面临的首要问题。
一、高质量高等教育体系：基于“价值涌现”的整合性框架
“高等教育体系是一个有机整体，其内部各部分具有内在的相互依存关系”。从体系角度看待高等教育高质量发展，既需植根高等教育政策话语，也要基于当前我国高等教育发展路径与价值取向。
（一）高等教育政策话语嬗变：从“高水平”到“高质量”
我国高等教育经过规模发展，现已逐步迈向提高水平、提高质量与内涵发展的阶段。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展，鼓励高校办出特色、办出水平”，2012年《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》提出“全面提高高等教育质量”，党的十八大报告提出“推动高等教育内涵式发展”，党的十九大报告提出“实现高等教育内涵式发展”，2022年政府工作报告强调“促进教育公平与质量提升，推进高等教育内涵式发展，分类建设一流大学和一流学科”。内涵式发展、内涵发展、高水平大学、提高高等教育质量、高质量，这些政策话语集中体现了我们对高等教育“数据增长”式发展的反思。
随着“建设高质量教育体系，提高高等教育质量”目标与要求的提出，高等教育到了必须质量发展的阶段，我们需要首先理辨“质量”的内在规定性。“质量”是物理学的基本量纲，在社会科学领域体现为物体价值属性满足需求的程度。如国际标准化组织提出组织的产品和服务质量取决于满足顾客的能力以及对有关的相关方预期或非预期的影响，产品和服务的质量不仅包括其预期的功能和性能，而且还涉及顾客对其价值和受益的感知。经济学的质量指产品能够满足实际需要的使用价值特性。“质量”主要反映了事物价值特性满足实际需要的程度，即质量事关价值的实现与满足。
因此，“高质量”重在关切高等教育整体满足实际需求的价值与能力。“高质量”与“高水平”“内涵式发展”等理念既有充分联系，也有显著差异。“高水平”相对侧重体系内部的同类型事物比较。“内涵式发展”则是一种发展路径选择。规模、质量、结构、效益、公平等的不同结合表现出不同综合效益，高等教育内涵式发展是以提高质量为核心的上述五个变量的协调统一发展。有学者认为高等教育内涵式发展第一阶段是扩大规模，第二阶段是提升质量。可见，内涵式发展可指向规模，也可指向水平，亦可指向质量。当内涵式发展指向“高质量”，主要审视高等教育体系满足实际需要的整体价值。“高质量体系”与“内涵式发展”密切相关，可理解为目的与路径的关系。
（二）我国高等教育发展的路径选择：从离散到系统
高等教育从“高水平”到“高质量”，需要政策引领，也需体系的力量。一个体系的特点表现在整体性与协同性、层次性与关联性、动态性与开放性。高等教育发挥体系作用，需逐步转换离散式路径，构建整合框架。
1. 体系的价值涌现：高等教育功能的整体性与协同性。系统是由许多部分所组成的整体，所以系统的概念要强调整体。高等教育体系的整体性与协同性，需关注高等教育作为一个整体的价值涌现（Emergence）。涌现即体系在运作时所呈现的东西，整体涌现强调“整体大于其各部分之和”，即指整体具有而其组成部分以及部分之总和不具有的特性。高等教育在发展路径选择上，需要战略层面的整体部署，克服以指标为导向的形式主义式离散发展。这需要我们从系统的价值涌现角度思考高等教育体系的功能问题。
2. 体系的价值嵌合：高等教育结构的层次性与关联性。系统要做到高效运行，需要把诸多差异性的构件协同运转起来，相当于为各个子系统配置最优的系统参数和权重，尽可能减少系统的摩擦成本，提高系统的输出效率。因此高等教育体系既强调整体创新供给，也事关不同层次、类型的大学。不同层次、类型大学在发展路径选择上，既强调分工与差异发展，也要加强协同与关联发展。这需要我们从系统的价值嵌合角度思考高等教育体系的结构问题。
3. 体系的价值激活：高等教育要素的动态性与开放性。系统的性质取决于要素的结构，而在一个动态结构的系统中，结构的好坏直接由要素之间的协调体现。动态性与开放性要求高等教育体系与其他社会子体系之间互动交流，强调在与外界互动的同时，对体系内部进行动态优化。动态性与开放性要求大学办学过程充分分析与对接需求，与其他系统形成自适应的调试机制。也即Crawley教授认为的大学自适应性（Adaptable University），强调以“知识交换”响应社会需求。这需要我们从系统的价值激活角度思考高等教育体系的要素问题。
（三）我国高等教育发展的价值转变：从工具理性到价值理性
我国高等教育取得了令人瞩目的发展，具备了提供超大规模高等教育的容量与能力。随着内涵式发展的深入，我国高等教育在科研经费、学术论文产出方面大幅提升，在世界各大学排行榜上表现亮眼，“双一流”建设成效显著。应该说，以“找到大学发展的显性指标参考系，讲究效率实现快速发展”为特色的“工具理性”主导价值，为高等教育高质量发展阶段的进一步发力打下了坚实基础。
但需警惕的是，“工具理性”发展价值取向下，当前高等教育体系也存在结构失衡、功能紊乱、力量分散与能力不足等问题。大学在国家战略科技力量中的独特作用尚未充分发挥，大学“高分低能”现象凸显。一是“人才短缺”与“就业难”同时存在。尽管各行各业对创新性人才十分渴求，大学毕业生现已突破千万，但大学生就业始终是一个重要民生问题。二是“论文多”与“创新少”。科研经费与学术论文大幅增长，但大学科技创新能力仍严重不足，特别是重大创新成果匮乏。三是“排名高”与“贡献低”。大学在各类排行榜上不断进步，但高等教育发展对社会发展、经济增长的贡献率还处于较低水平，在攻克关键核心领域“卡脖子”技术面前捉襟见肘甚至束手无策，难以支撑科技自立自强与国家高质量发展。
高质量发展阶段迫切需要高等教育体系的整体价值涌现。习近平总书记强调“我国高等教育发展方向要同我国发展的现实目标和未来方向紧密联系在一起，为人民服务，为中国共产党治国理政服务，为巩固和发展中国特色社会主义制度服务，为改革开放和社会主义现代化建设服务”。这是高等教育高质量发展“价值理性”的根本遵循。
面对当前高等教育“显性指标繁荣”与“内在能力贫瘠”，我们需在总结“工具理性”价值取向的基础上，持续思考与统筹把握高等教育的“价值理性”，并从宏观定位、中观协同、微观运行层面对高等教育体系进行系统性变革。
体系最鲜明的价值涌现即功能。加快构建国内循环为主、国内国际互促双循环新格局，在实现高水平科技自立自强中贡献战略科技力量，高质量高等教育体系应有怎样的功能定位，应发挥怎样的系统涌现？
（一）功能涌现：从“适应”到“引领”，致力战略科技力量形成与发展
一个国家的强盛都是先成为教育中心而后成为科技中心。高等教育体系对科学技术的发展乃至国家创新发展具有先导性作用，如美国高等教育体系追逐“无止境前沿”，产生了高达80%的美国主导新兴产业。美国高等教育体系在不同发展阶段贡献了鲜明的创新嵌入性。
当前我国整体创新能力提升显著，世界知识产权组织（WIPO）发布的2021年全球创新指数（GII2021），我国居全球第12位，但其中“人力资本与研究”维度（包含高等教育）则居全球第21位。总体上看，高等教育体系的创新效能与国家战略需要尚不适应，整体上还较缺乏对焦国家战略需要、对接战略资源、整合战略力量；中观上结构失衡，缺乏高等教育体系顶层设计和整体规划，高校定位同质化现象严重，不同类型高水平研究型大学在国家战略科技力量体系中缺乏科学分工与协同；微观上力量分散，碎片化较严重，高校缺乏基于科学定位的战略规划，未能形成基于战略定位的科技创新体系，更未形成学科有效会聚与协同创新机制。
科技自立自强战略支撑下，高质量高等教育体系在功能上需逐步实现从“适应”到“支撑”再到“引领”的升级。一方面，将高质量高等教育体系建设放在国家战略科技力量的全局考虑，建立知识生产的全链条，针对可能被“卡脖子”的技术领域、产业领域，进行战略性布局与建设，以高水平研究型大学为主体，协同不同类型高校与其他创新主体，主动对接国家战略，持续建设中国特色的“战略牵引、系统集成、协同高效、充满活力、反应敏捷”高校战略科技力量；另一方面，逐步转变知识生产方式，摈弃同质化、跟班式、指标化、自娱性、碎片化“被动适应”研究，发挥高等教育“源头性、支撑性和引领性”作用。
（二）功能指向：坚持立德树人、促进知识发展与推动社会进步
高质量高等教育体系首要满足学生成长成才需要，这是高等教育实际需要所蕴含的“培养逻辑”。培养什么人、怎样培养人、为谁培养人，是教育的根本问题，也是建设高质量教育体系的根本，高质量教育体系是将方向性放在首位的教育体系。习近平总书记强调：“要想国家之所想、急国家之所急、应国家之所需，抓住全面提高人才培养能力这个重点，坚持把立德树人作为根本任务，着力培养担当民族复兴大任的时代新人。”高质量高等教育体系的构建首要的就是围绕国家战略，坚持立德树人，办人民满意的高等教育，体系化提高人才培养能力，优化各类型、各层次高等教育在人才培养全过程的分工与合作，满足学习者充分成人成才的不同需要。
基于高等教育哲学“认识论”的观点，高等教育的实际需要包含“知识逻辑”，高等教育作为探究高深学问的场所，满足人类认识世界、延展知识边界的需要。从亨利纽曼眼中的“大学是教授普及知识的地方”，洪堡治下的“科研与教学相统一”，弗莱克斯纳的“无用知识的有用性”，到克尔的“多元巨型大学”，大学“知识维度”从“单向有限知识传递”（Knowledge Transfer）向“延伸知识传递”“知识交换”（Knowledge Exchange），甚至向知识生产模式Ⅲ、四螺旋等理论阐释的“知识共演”（Knowledge Co-evolve）逐步递进，知识交互主体日益多元，知识涌现特征明显。
基于高等教育哲学“政治论”的观点，高等教育的实际需要包含“服务逻辑”。高等教育需服务于国家战略、社会发展，满足人类改造世界、提升创新能力的需要。服务社会是大学的第三使命，学术创业则表征大学主动服务社会的第四职能。Etzkowitz教授认为“创业型大学是经济社会发展的核心机构”，Douglass教授认为旗舰型大学对知识基础型创新区域至关重要，Chatterton教授认为参与式大学对区域（特别是社区）具有锚定作用。这些都反映了大学作为知识创新高地，在引领社会进步方面的主动作为。
高质量高等教育体系的核心功能指向是“培养逻辑”“知识逻辑”与“服务逻辑”的统一，是“全面发展”“穷理尽性”与“经世致用”的交互升华。因此，“高质量”凸显高等教育体系引领“人才进阶”“知识进展”与“社会进步”特性，这就包括学习者全面发展，人类认识世界，服务国家战略需求及经济社会发展等方面的需要。
高等教育是一个复杂的、多层结构的开放系统。不同类型大学需有不同定位，高等教育体系整体也需要有一个多样共生的开放结构。
（一）布局结构：从结构失衡到均衡对焦
高等教育布局结构问题涉及高等教育资源均衡配置，集中体现高质量高等教育体系的公平关切。高等教育普及化阶段，不同地区对从“有大学上”到“有好的大学上”有着相同期待，需要我们继续审视高等教育的布局结构。
1. 国家与区域布局结构标尺。高等教育体系的国家与区域布局结构标尺主要观照部属院校与地方院校布局，基础研究与应用研究布局，东西空间布局。部属院校与地方院校的布局与分工，根据《2020年高等学校科技统计资料汇编》数据，我国部属院校（含其他部委院校与教育部直属院校）共计93所，拨入经费共计139315120千元，地方院校共1914所，拨入经费共为106505105千元。占比95%以上的地方院校在拨入经费的整体体量上比较“拮据”。如何在“粥少僧多”局面下统筹考虑部属院校与地方院校布局？地方院校需要结合地方特色，自主创新，主动变革；而部属院校要在学校各项事业上高标定位，切莫在人才培养、科研布局与社会服务市场方面对地方院校产生挤压。在基础研究与应用研究布局上，同样需要根据学校特色，保持定力，各司其职，形成配合。东西空间布局上，经过《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《中西部高等教育振兴计划（2012—2020）》《关于加快中西部教育发展的指导意见》《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》等重点政策扶持，“东强西弱”的区域差距正不断缩小，但仍需持续完善。
2. 区域与省域布局结构标尺。高等教育体系的区域与省域布局结构标尺主要观照区域集聚与省域特色，省域高教体系与区域创新体系。一方面，我们已经形成京津冀、长三角、粤港澳、成渝地区双城经济圈为代表的区域发展增长极，跨省域的城市群联动发展需要特色鲜明、类型多样的大学群作为智力引擎。因此，跨省域的区域内如何实现高等教育资源的共享，以学科群联动推动大学互动，形成竞争与合作态势，进而形成良好共生生态，成为当前高等教育体系布局需考虑的关键变量。另一方面，省域高等教育体系仍未能实现与区域创新发展的良好互动。经济社会高质量发展需要高等教育的创新活力。大学与区域共生，引领区域创新发展是重要路径，但当前部分省域高等教育仍未能较好匹配区域发展的地位与定位，如2021年全国GDP排名第三、四位的山东省、浙江省，在“双一流”建设高校数量上都仅为3所。
（二）类型结构：从同质内卷到多样共生
1. 一流泛化与升格冲动。《教育规划纲要》强调“促进高校办出特色，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”。但经过10多年发展，高等教育体系仍深陷无序竞争与内卷趋同的漩涡。从地方院校到职业院校，从综合型大学到行业性大学，高校热衷于“趋高”。“一流”本是百里挑一，综合性、研究型大学理应不该是不同类型大学的相同追逐目标。评价指挥棒的整体压力，排行榜的潜移攀比，高校盲目升格引致的“一流”泛化，这些造成了高等教育结构紊乱。
能竞争的东西是相似的，而创造性产生的是不相似的东西。当一个机制特别依赖竞争，就引导人们去做相似、趋同、低水平的研究工作。高等教育发展的重点应该放在高质量发展，这是建立在科学分类基础上的多样化高质量发展。创建世界一流大学绝不仅是世界一流研究型大学，还应包括世界一流高职院校，世界一流地方院校，世界一流行业特色高校。
2. 分类引导缺失。高等教育的分类引导机制亟待建立，这需要从类型结构的科学分类开始。应根据承担国家战略或者对接区域需求的不同角色与定位，来区分高等教育类型，具体可分为四类：①研究型大学，紧密围绕科技自立自强，重点从事基于国家战略驱动的基础研究，旨在“0-1”原始创新领域取得突破；②创业型大学，这类大学在科技创新与学术创业之间寻得精妙平衡，既要“顶天”从事关键核心技术的攻关研究，亦可“立地”面向经济主战场，利用自身学术资本积累形成应用与辐射；③应用型大学，这类大学教学和科研以服务地方为宗旨，培养地方需要的应用性人才，产出地方需要的应用性成果，开展满足地方社会需要的各种服务活动。④技能型大学，这类大学根据社会发展需要深耕人才培养，当前职业本科应较明确地与应用型本科在生态位上形成错位发展。
高等教育体系的结构调整需要冲破“低水平”的无序竞争，持续涵养适合不同类型高校竞相发展、百花齐放的生态环境，形成“研究型-创业型-应用型-技能型”共生谱系，让各类大学从容发展。而关于分类引导的具体机制，需从类型结构的科学划分，各类高校的基准设定，各类高校最佳实践的区别展现（包括资源配置、组织转型与演变路径等），分类评价机制的科学设定等方面进行理论界与实践者共商。
（三）行业结构：警惕行业性消亡与综合化滥觞
高等教育结构从学科角度看有行业性大学与综合性大学的分野。我国行业性大学自1950年左右建立以来，经历“行业养大学”阶段，再到管理权划转，如今面临转型的分化趋势。当前呈现出行业性消亡与综合化滥觞的怪象，制约了行业性大学的科学发展，也限制了行业性大学作为高等教育体系重要组成部分的创新发挥。
行业性高校转型发展的主要趋向是多科性，尽管有的学校声称要发展成为综合性大学，但从其学科专业静态结构和动态体系来看，离综合性大学的办学要求还有相当的距离。事实上，行业性大学非但是离综合性大学办学要求尚有距离，其本身就不宜选择综合性大学的发展路径，而应遵循自身发展规律，以优势学科为基础建设学科生态群，与行业紧密互动取得发展，而不是学科种类的无序衍生。
（四）职普结构：办学类型的区别与学历层次的融通
高等教育结构一个最基本分类是职业教育与普通教育。职业教育的本身逻辑是依据社会职业分工，甚至包括学术其实也是一种职业。国外高等教育体系在职业教育与普通教育“二元结构”方面有典型经验，如德国传统大学为学术型高校，高等专业学院为职业应用型高校；英国大学分传统大学与“新大学”；法国高等教育体系分“大学校”和综合大学、短期职业技术学院两大体系。独立的“二元结构”保障了职业教育与普通教育的各司其职。
倘若将职业教育办成学术性、研究型，这是对职业教育本身逻辑的极大否定。职业教育的“升格”冲动不应展现在办学定位的“趋高”，而应在学位层次、学习经历上做更多“立交桥”式的职普衔接。近年来我们在建立现代职业教育体系做了许多探索。2019年2月国务院发布《国家职业教育改革实施方案》指出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要的地位”。当前，从“分流”到“分类”再到“协调”进一步彰显了职普结构需要在类型上清晰区分，同时要在学历层次上进一步融通。
功能上的引领，结构上的调整，高质量高等教育体系建构还需内部要素的充分激活，以保证体系运转的持续动力。激活高等教育体系的内部要素，需要加快推进高等教育治理体系与治理能力现代化，逐步实现从基于工具理性的管制到基于价值理性的治理跃升。
（一）治理逻辑：从工具治理到价值治理
从管制走向治理，实质上是生产关系的调整，目的是适应和促进生产力的发展。管制追求基于工具意义上的效率优化，治理则强调基于价值意义上的效能提升。
1. 价值治理作为一种价值引领的治理方式。“五唯”指挥棒下的运行逻辑，崇尚“简单”“高效”，高校在很长一段时间内甚至现在仍存在持续狂热追逐大学排行榜位次、ESI排名、SCI文章数量等方面的表现。这些任务项项分解，层层下发，高等教育管理简化为“数字游戏”。表面上看，高校各个层面任务达标，但在面对关键核心技术攻关，产生对人类发展有重大贡献的成果方面束手无策。对于世界一流大学的追求，表现为指标、能力、价值的三重境界。三重境界下会产生不同逻辑的管理方式。价值治理正是我们突破以工具治理为基本逻辑的指标化发展，转而向能力发展、价值引领阶段跃升的一种治理逻辑。
2. 价值治理作为一种共识性治理方式。价值治理强调从强制性向共识性理念的转变，在供给产品、治理主体、行为方式上倾向于一种精神的、无形的、柔性的“软治理”。共识性治理逻辑下，如何提升多元主体的自主性、协同力以及资源共建共享？有学者认为通过新一代信息技术倒逼大学治理理念、模式、手段的更新，以数智化引领、撬动、赋能治理现代化，从区块链+块数据的角度，加强数据共享，促进相互信任，推动大学共同治理实现有效治理。但是共同治理面临着主体参与治理的能力不一等诸多工具性障碍，如何以大学价值为牵引，在价值治理中凝聚共识，是激活体系要素的关键。
（二）以校长管理专业化为关键支点，融通高校内外部治理体系
建构高质量高等教育体系需要在我国现代大学制度基本框架中加以把握，即“党委领导下的校长负责制”。在这一框架下如何实现治理要素激活，从根本上来说，必须下大力气解决外部治理中政府过度管制化和内部治理中过度行政化的问题。由于校长是我国大学内外部治理结构中各种主体和关系的交汇点，因此，以校长管理专业化为切入点，推动大学治理能力现代化是要素激活的关键。
以校长管理专业化为切入点，推动大学治理能力现代化，包括两层面要求。一方面，政府管理大学校长的专业化，以及校长在管理大学过程中的专业化。政府管理大学校长的专业化意味着政府从专业化分工的思维和知识生产的内部规律审视和对待校长的权力，授予校长在大学管理方面的专门权力，并对这种权力进行刚性化确认和规范化保障；另一方面，校长在管理大学过程中的专业化意味着校长必须具备胜任现代大学管理的专业素养，能够深入了解大学治理的结构和过程、多元化的治理主体以及整体的制度性。以校长管理专业化为关键支点，有效融通高校内外部治理关系，促进大学创新要素呈“松散而蓬勃”状态流通互动，驱动高质量高等教育治理体系建构。
（三）重构基层学术组织，激活学术心脏地带
高等教育体系创新活力的激活，关键是通过学术生产关系改革促进学术生产力提升，向基层学术组织要活力。通过基层学术组织心脏地带的激活，带动大学整体创新。这里的学术生产力是基于博耶“四类学术”意义上，包括教学、科研、社会服务等职能的整合。
重构基层学术组织，提供有利于学术生产力激活的学术生产关系，一方面要聚焦关键核心领域，建立贯通的“战略-学校-学院-基层学术组织”的战略牵引、对接与传递机制；另一方面，依据学科特点规范基层学术组织的建制，强化高校开展跨学科集成攻关研究，挖掘高校“产学研用”创新会聚能力。根据学科特点做出规范，厘清不同建制的基础学术组织关系。特别是针对具有引领社会发展的显性学科领域，宜做开放性制度设计。
脚踏实地，久久为功，高质量高等教育体系需要我们从功能、结构、要素角度进行系统建构与持续建设。高等教育高质量发展，这将是一份时代的答卷。
